李颜强“我国燃气行业强制性工程规范的思考和行动”

非常高兴有机会跟大家交流标准方面的一些事情，今天介绍的内容一共是有四个方面：一是燃气标准发展过程；二是国外标准对我们的启示；三是我国标准化改革的架构及思路；最后是燃气标准改革制定的目标和特点。

标准大家都知道，标准是人类发展的必然选择，人类的发展史就是一个不断标准化的过程。秦始皇统一中国，对中国最大贡献就是标准化，他用诏书这一法律形式对计量器具、文字、货币、道路、车辆、兵器等进行了标准化，实现全国性的统一。再者，麦当劳和肯德基的标准化，我们去到哪里买一份汉堡包味道基本上都是一致的，从内容到味道都是非常的标准化，这形象说明了标准化的意义。

那什么是标准呢？标准就是对重复性事物和概念所做的统一规定。以科学技术和实践经验的结合成果为基础，经有关方面的协商一致，大家统一意见、统一观点才能形成标准，但也要经主管机构批准，以特定形式发布作为共同遵守的准则和依据。这就是标准的定义。标准体系是把一定范围内的标准按照内在的联系形成有机的整体，所以我们往往在制定某些标准体系的时候，就一定要清晰勾画出这里面标准之间的内在联系。

标准主要有三类：一类是技术标准，它就是我们经常编写工程建设标准等这一类，实际上技术标准针对的是产品；第二类是管理类标准，实际上管理标准针对的是事情，这件事情应该怎么做而制定的统一规则；第三类是工作标准，工作标准针对的是人，人的工作质量做的好不好。今天我们讨论的是技术标准这一类。

工程建设标准按照标准的强制性程度来划分,它的发展从建国以来经历了三个阶段:全部强制；区分了强制性标准和推荐性标准；全文强制性标准、条款强制性标准与推荐性标准并存。

建国初期是大量引进苏联标准，采用翻译加注解的形式，形成了我国第一批全国统一标准。60年代初期工程建设标准由国家计委出台关于建筑安装施工验收标准的管理制度和管理办法，开始形成我国工程建设标准的全部强制实施的制度。直到1979年改革开放以后，国务院颁布了我国标准化管理条例，里面就规定了标准一经批准发布就是技术法规，所有部门必须严格执行，从此确立了我国工程建设标准全部强制实施的这样一个属性。随着经济的发展，1980年代末标准全部强制化不利于工程建设的发展，因此国家标准和行业标准被分成了强制性标准和推荐性标准两种。其中，强制性标准是必须执行的，推荐性标准是自愿采用的。2000年进入新世纪以后，按照世界贸易组织的要求，从2000~2002年国家发布了两个比较重要的规定，分别是强制性标准实行条文强制的若干规定和关于加强强制性标准管理的若干规定，明确了强制性标准分为全文强制和条文强制的两种形式，这就是标准强制的第三个阶段了。

但是每一个强制性标准中有一部分条文是属于强制性条文，散落在各个标准中，不便于标准的实施和监督。因此，原建设部又发布了工程建设标准强制性条文，在执行的过程中住建部也不断地探索强制性标准的改革。从2006年开始就下达了关于全文强制的工程建设标准研编任务，当时下达了三个标准作为试点,分别是《住宅建筑规范》GB 50368、《城镇燃气技术规范》GB 50494、《城市轨道交通技术规范》GB 50490，后来又发布了《城镇给水排水技术规范》GB50788等全文强制标准。

从燃气强制性标准的现状来说，第一部燃气工程建设标准是1966年发布的，按照现在燃气标准体系的规定，是以综合标准为目标，基础标准、通用标准、专用标准作为支撑的一个完整的城镇燃气工程建设标准。现在我国含有强制性条文的城镇燃气建设标准一共是12项，其中国标5项、行业标准7项，涉及到强制性条文一共是283条、48款，这些全文强制的条款覆盖了燃气工程的制气、气源、场站、输配管道应用等各个环节，也涵盖设计、施工、验收、运行、维护等各个工程建设环节。这些强制性条文散落在各个标准里，执行起来、监督起来都有一定的困难。

这种强制性条文主要存在以下四个方面的问题：一是强制性标准对现行法律法规支撑不足，从标准制定到批准的程序，与法律法规的制定和批准程序完全不一样，所以工程建设标准和我国的法律法规是脱节的；二是部分强制性条文不利于实施和监督，它是相对分散的；三是缺乏一些功能性要求，不利于技术创新；四是强制性属性阻碍了国际化的发展，跟国际上通行的技术控制体系是不一样的。

经过七八年左右时间研编的第一部全文强制标准《城镇燃气技术规范》GB 50494，在2009年颁布执行了，这是属于改革的一个探索性标准。由于全文强制性标准与推荐性标准相互关系尚未完全弄清楚，这个标准的执行效果并不是十分理想。主要原因是规定太过于原则，没有实施的可操作性，底下支撑性标准配套不齐全，因此这个标准完全作为原则性的东西，成为一种空中楼阁，落不了地。2019年2月在原来基础上重新修订的城乡燃气工程项目规范，正式发布了征求意见稿。现在这个规范通过几轮不断修订，已经形成了报批稿，即将要发布了。

接下来看一下国外标准的启示。英国法律法规体系是由议会法案和法定文书两部分构成，天然气法案是英国燃气行业最高的上位法，和其他一些法案构成了整个英国最上层燃气的法律法规。根据最顶层上位法又制定了一些法定文书，对燃气工程的性能要求、功能要求提出了具体规定，这就相当于它的技术法规。具体实施起来有国家或者是社团制定出来的技术标准，来实现对上位法的技术支撑。英国燃气工程师学会制定了很多标准，在标准的前言里就明确提出，该标准是根据英国法律哪一条制定的实施指南，法律法规和底下推荐性标准是配套的。

美国联邦法律法规体系也是两部分组成，一是美国国会所形成的法律，二是立法授权的联邦机构根据法律制定的联邦法规。美国燃气领域属于法律层面最顶层的技术法规有四个，分别是天然气法、公共公用事业管理事业政策法、天然气政策法和管道法，根据这些法律各个政府部门也制定了一些标准法规来作为支撑。美国最大的特点就是底下的各个社会团体，例如美国石油学会、美国材料学会、美国消防协会制定了很多团体标准来作为美国技术法规的实施细则和技术支撑。从英国和美国的技术法规关系来看都是一样的，国家有全文强制的技术法规，它的实施指南和技术支撑的这些标准都是由社团和政府部门来制定的一些推荐性标准完成。

日本是世界上燃气事故率最低的国家之一，这当然跟日本这种先进的管理、完善的技术法规体系是分不开的。现在日本燃气法律有高压气体安全法、燃气事业法、石油和可燃性天然气资源开发法、液化石油气安全保障及交易合理化法等。这些也是技术法规，全文强制，它的支撑是底下有一系列日本工业标准。

从几个发达国家的法律法规体系来看，也给我们几点启示。一是燃气行业技术法规是我国燃气法律法规体系的重要组成部分，应该借鉴英国、美国、日本的经验，尽快制定我国燃气行业真正意义上的技术法规，比如说制定燃气法。现在燃气行业只有城镇燃气管理条例，缺乏燃气法。二是燃气行业技术法规的法律属性是建立技术法规体系的前提，必须是法律，只有法律才有强制性。三是燃气行业技术标准实施需要科学合理的技术标准来支撑。如果没有底下的技术标准支撑，那么制定出来的技术法规就跟第一部全文强制的《城镇燃气技术规范》GB 50494制定出来一样，底下没有具体的实施指南、推荐性标准支撑，光有一些原则性规定是落不了地的，不知道该怎么执行才能满足它的要求。

以下是我国工程建设标准改革的思路及动向。2016年住建部发布了深化工程建设标准化工作改革意见，有三点重要的说法。一是坚持放管结合，转变政府职能，强化强制性标准，优化推荐性标准，为经济社会发展“兜底线、保基本”。二是坚持统筹协调，完善标准体系框架，做好各领域、各建设环节标准编制，满足各方需求。三是坚持国际视野，完善标准内容和技术措施，提高标准水平，积极参与国际标准化工作，推广中国标准。到2020年，重要的强制性标准要发布实施，政府推荐性标准要得到有效精简，团体标准要具有一定规模。到2025年，以强制性标准为核心，推荐性标准和团体标准相配套的标准体系初步建立，标准的有效性、先进性、适应性进一步增强，标准国际影响力和贡献力进一步提升。

说了这么久，怎么来编全文强制的技术法规呢？目标有四点：一是要成为行政监管和工程建设的“底线”要求，这是最低要求，不能突破的；二是成为我国工程建设标准体系中的顶层要求，今后其他的推荐性标准都是根据技术法规来制定，围绕着它来制定实施指南和技术支撑；三是技术法规要成为现行法律法规与技术标准联系的桥梁和纽带；四是成为推荐性标准的技术标准以及团体标准、企业标准的方向引导和“技术红线”，这是不能突破的。全文强制规范的制定大概就是按照这样的目标来设计了作用和定位，以及适用范围和结构、跟其他标准的关系，包括跟现行城镇燃气管理条例之间的关系，都把它理清楚了。

下面说一下有关我对联盟计划制订标准的一些建议。联盟标准是联盟成员企业通过协商一致制定的统一技术指标，而且要求联盟的企业共同遵守，是联盟共同遵守的规范性文件。从外在表现形式来说是企业的产品标准，由于联盟不具有独立的法人地位，联盟制定出来的标准必须是联盟各个企业认定为各个企业的企业标准来实施才有效，必须把联盟标准转化为企业的企业标准，这也是一个关键性的地方。标准对于一个产业的发展是非常重要的，所以我也很高兴城燃氢盟在一开始就注意到这个问题、重视标准。这里提三点建议：1、成立联盟标准组织，机构设置必不可少，要有机构、人员来组织这件事；2、制定标准管理制度，标准的制定是怎样的程序，修订是怎样的程序，废止是怎样的程序，必须得有一套管理制度；3、研究制定氢能利用标准体系，从制氢、储存、运输、加注、以及氢能利用，各个环节的标准体系要怎么构建，各个环节又涉及到材料标准、工艺标准、施工标准、验收标准，这些都是成体系的。我们在制定标准之前，建议花一点精力把标准体系搭建好，分出轻重缓急，逐步把联盟的标准制定好。若是只制定一两个标准，发挥的作用有限，一定要成为标准体系，那么标准体系的作用就大了。

今天我先简单介绍到这里，谢谢大家！